我县易地扶贫搬迁情况调研报告
2023-09-09 来源：沈向农 点击：7040次
确保易地扶贫搬迁农户搬得出、稳得住、有事做、能致富
――我县易地扶贫搬迁情况调研报告
（沈向农 /撰稿）
易地扶贫搬迁，俗称“挪穷窝”，指将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区，并通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富。
党中央、国务院强调：“十三五”时期，要扎实推进易地扶贫搬迁工作，确保搬迁群众生活有改善、发展有前景。各级党委政府明确提出：易地扶贫搬迁，要让贫困户“搬得出、稳得住、有事做、能致富”。
我县是国家级贫困县，在“十三五”时期精准脱贫攻坚阶段，易地扶贫搬迁任务异常艰巨，又受到自然资源等客观条件制约，如何让易地扶贫搬迁农户“搬得出、稳得住、有事做、能致富”，与全国人民同步进入全面小康社会？县政协2016年年度课题调研组带着这一问题，深入各乡镇开展专题调研，并到县外相关市县考察，了解情况，学习取经，分析我县易地扶贫搬迁情况，提出相应的对策和建议。
一、我县易地扶贫搬迁工作的做法及成效
我县辖12个乡4个镇155个行政村3个社区。全县现有人口46.83万人，目前有贫困人口8.078万人，占全县总人口的17.25%；全县有74个行政村被划定为贫困村，是一个集“老、少、山、穷、库”于一体的国家新时期扶贫开发重点县。近年来，县委县人民政府不断探索，创新模式，易地扶贫搬迁工作有声有色。根据“十三五”扶贫移民搬迁总体规划，我县2016年到2018年计划搬迁7749户30995人，其中2016年搬迁3617户15381人。在实施过程中，我县抢抓机遇，大胆创新，将易地扶贫搬迁与城镇化建设、石漠化综合治理、精准扶贫及产业开发等工作结合起来，整合资源，初步形成了以县城为重心、向集镇、向干线公路边延伸的梯度开发格局，为贫困户“搬得出、稳得住、有事做、能致富”倾心尽力，取得明显成效。到目前，我县共规划建设25个易地扶贫搬迁项目，其中县城区安置点2个，乡镇安置点22个。
（一）主要做法：
1.科学规划，合理布局，实现易地扶贫搬迁和城镇化等多赢效果。在目前县城主城区特别是在创建易地扶贫搬迁（巴歪）生态民族新城基础上，向东拓展，突出抓易地扶贫搬迁与城镇旅游相结合，做好拿银安置区，向西继续完善民族新城建设，向南延伸做好城南综合工业园建设，从东、西、南三个方向拉开县城区框架。争取到2020年，城区面积从12.8平方公里扩大到 15平方公里，城区人口从目前的9.6万人增加的15万人。通过科学谋划、合理布局，实现易地扶贫搬迁和城镇化、工商业、旅游业等多赢效果。
2.创新模式，因地制宜、分类施策。在以往建设模式(BT、PPP模式)的基础上，调整思路，针对2016年搬迁安置任务重、时间紧的现实要求，大胆地采取政府以购代建、群众委托公司统规统建等方式，推进搬迁安置房建设。第一，去库存。公开招标以不高于1890元/㎡购买450套存量房（含基础设施配套费用及税费）作为搬迁安置房，既有效去库存，又及时安置了搬迁移民。第二，以购代建。公开招标以不高于1680元/㎡（含土地价款但不含基础设施配套建设费用）在县城规划区内定购2850套。第三，因地制宜、因项目施策。根据规划安置地的性质不同，各乡镇安置房以政府委托公司代建、搬迁农户委托公司统规统建或以购代建的形式等三种模式进行建设。共和、羌圩、古河等采取以委托代建方式，贡川乡、六也乡等以购代建的方式推进建设，岩滩镇、古河、雅龙乡等搬迁农户委托公司统规统建方式进行建设。这不仅减少了征地、相关招投标等繁琐的环节，还可以加快推进了搬迁安置房的建设进度，在时间上可以节省至少6个月以上，从而确保全面完成年度搬迁安置任务。
3.整合资金，为加快推进安置点的建设力度。县财政筹措了3000万元，保障了2017年、2018年实施的安置点在资金还没有落实到位的情况下提前开工建设，形成全面开花的良好局面。全县“十三五”规划实施的25个搬迁安置点已于2016年8月全部开工建设。
4.就业配套，为“搬得出、稳得住、有事做、能致富”夯基础。第一，在县城区：一方面，通过推进民族新城农民工创业园和红水河长寿养生电子商务城建设，发展劳动密集型产业和电商，为搬迁农户提供就业岗位。另一方面，通过优化县城安置点布局，把易地扶贫搬迁与农家乐旅游、休闲特色农业相结合（拿银、坡了安置区），从而保障就业。第二，在集镇和干线公路边：以购买商铺、设立工艺品加工区、政府为搬迁户租地发展种养殖业等多种安置方式保障移民搬迁后就业和生产生活问题。六也乡豆也安置点以建设农贸市场铺面给农户经商使用以及设立工艺品加工区，利用本乡有利资源，建设藤编加工厂；古河乡以购买商铺、利用果园场租地，返租给整屯搬迁农户发展种养殖业。
5.大胆打破常规征地办法，破解征地瓶颈。以出让方式给被征地集体留地安置作为征地补偿代替，政府不再支付其它征地补偿费，预留30%的土地面积作为群众生产生活安置用地，政府使用70%的土地面积。这不仅解决了征地的难题，保障被征地农户利益的最大化、长期化。还为后期扶持奠定坚实的基础。
（二）主要成效：
1.合理布局县城区安置点，强化县城区安置点的承载能力和带动作用
一是全力推进（巴歪）生态民族新城建设。该项目规划占地3158亩，总建筑面积380万平方米，计划安置1.5万户6万人。项目于2012年12月动工，于2013年2月被列入自治区层面统筹推进重大项目，同年10月被列为易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程，2014年11月被确定为全区扶贫生态移民示范项目，二期工程于2015年2月被列入自治区层面统筹推进重大项目。项目完成投资17亿元，建成安置公寓楼40栋，1128户（5618人）搬迁安置房已交付使用。目前，二期工程民族新城A区和江滨安置区正在施工建设中，可安置搬迁户1950户，计划于2016年底建成使用。
二是加快推进大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程二期项目（拿银片区）建设。我县为缓解民族新城搬迁和就业压力，确保全面完成搬迁任务，在离县城约2公里的拿银（地名）建设大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程二期项目（拿银片区），规划建设安置房2500套，安置10000人。该安置区计划今年搬迁2104户8872人，目前已开工建设。
三是向南延伸，依托城南工业园区、现代农业核心示范区打造坡了金三角大瑶寨安置区。盘活原水泥厂土地，利用紧靠龙口特色农业产业园的资源优势，突出瑶族建筑风格，把易地扶贫搬迁与特色农业、养生养老旅游相结合，规划搬迁安置500户1500人，每户占地面积不超过80 平方米，并安排每户10平米的菜地，计划于2018年底建成。
2.因地制宜，逐一推进乡镇各安置点建设
一是加快完成乡镇2016年之前安置点建设任务。“十二五”时期全县共建设7个易地扶贫搬迁项目，其中乡镇安置点6个（分别为大化镇达悟村移民安置小区、六也乡华善瑶族新村易地扶贫搬迁工程、六也乡豆也易地扶贫搬迁新村、七百弄弄雅新区易地扶贫搬迁安置小区、贡川乡凤凰新区易地扶贫搬迁安置工程、羌圩乡羌森新区易地扶贫搬迁工程），累计安置553户2413人。另外2016年共建设5个易地扶贫搬迁项目，（分别为岩滩镇岩合安置小区、古河乡上岩新村移民安置小区、共和老乡家园朝排移民安置小区、雅龙乡温合村弄力移民小区、雅龙乡温合村若力移民小区），累计安置247户1029人。易地扶贫搬迁工程目前各安置区正在抓紧建设中，预计2016年12月底前可全部建成入住。
二是超前谋划、全面启动乡镇2017、2018年度搬迁安置点11个。我县率先提出“计划提前安排、项目提前实施、群众提前受益”的推进模式,对纳入大化县“十三五”规划的易地扶贫搬迁项目,只要建设条件具备，就立刻着手实施建设。除了2016年规划建设的5个乡镇安置点已动工建设，2017、2018年度规划建设的11个搬迁安置点已经全部开工建设。
3.突出抓好农民工创业园和电子商务城等易地搬迁配套工程建设，有效解决搬迁农户的就业增收问题
为确保搬迁农户搬得出、稳得住、有事做、能致富，我县在民族新城内配套建设农民工创业园。项目规划占地800亩，总建筑面积26.8万平方米，估算投资5.71亿元。设立创业指导服务中心、创业孵化基地、创业培训中心、长寿养生电子商务中心、仓储物流园、劳动密集型产业标准厂房区等6个功能区。目前，创业园第一期建设已基本完成，相关功能区已逐步完善，农民工创业园孵化基地已进驻26家小微型企业、解决1100人的就业问题，孵化基地已初具规模。同时，加快推进电商物流服务业发展，建设电子商务公共服务中心和物流配送中心，在各中心乡镇及主要公路沿线村和安置点建设电子商务和物流配送服务站点，构建完善的县、乡、村三级电子商务服务体系，拓宽搬迁户增收渠道。目前各项工作正在有序推进中。
二、我县易地扶贫搬迁工作遇到的困难和问题
易地扶贫搬迁，是一个庞大的系统工程。在脱贫攻坚背景下，我县易地扶贫搬迁工作任务异常繁重。又受到资源、政策和干部群众观念等方面的制约，在实施过程中，遇到了许多困难和问题。
（一）从搬迁工作总体上看：
1.征地新方式与材料报批要求相矛盾。由于征地方式改变，直接以政府出让土地方式留地安置农户，表面上没有体现支付土地补偿费用，但没有农户领取足额征地补偿款的签字材料，难以进行土地报批。
2.项目实施与资金矛盾。为争取主动，我县超前谋划、提前启动实施了2017年、2018年的搬迁项目，但无法使用2017年、2018年的资金。
3.后续产业培育难度大。目前，创业园建设已初具规模，略见成效，但基础设施仍未完善，吸引农民工返乡创业后劲不足。扶贫生态移民工程基本上没有安排中央投资资金用于后续产业的培育，不利于搬迁农户的创业和就业。虽然我县在民族新城项目区设置了物流园等就业服务区，但建设相对滞后；乡镇安置点的产业发展更为薄弱，主要是以山葡萄种植和规模较小的养殖业为主，靠山发展产业的空间有限，产业项目规模小、覆盖面窄、带动力不足。
（二）从政策层面上看：
1.移民搬迁对象问题。原定为：2016年认定的农村建档立卡贫困人口（含2013－2015年建档立卡的对象）；同步搬迁农户（即整屯搬迁除了属于建档立卡贫困人口之外的其他农户）。但，在目前实施中，上述对象中己享受过危房改造资金补助的，未能列入移民搬迁之列，想搬迁却无指标，使各乡镇落实易地扶贫搬迁对象有压力。
2.分散搬迁安置问题。原定为：移民搬迁安置方式包括“山上搬山下或公路边”和“其他分散搬迁安置”。但，同为搬迁安置，这些贫困户却未能享受到集中安置能享受到的移民购（建）房补助，使原确定分散搬迁安置的部分贫困户因资金困难而无法完成搬迁任务。
3. 移民搬迁住房建设和购（建）房标准问题。原定为：（1）移民搬迁到生态民族新城的，住房以公寓楼模式进行安置，户型70－120平方米，交房为毛坯房；（2）搬迁到乡镇、村屯或公路边的，自建房占地面积不能超过80平方米。（3）贫困户购（公寓楼模式）房面积，3人／户以下的，限于购置60平方米住房，4人／户以上的，限于购置90～120平方米住房。这在实际落实和具体操作上有困难。控制户型面积和贫困户购（建）房面积，不切实际。一是不利于贫困户今后的生活，脱贫后，60平方米住房，一家人是难以安置的。二是满足不了多类型贫困户需求。许多贫困户只是在脱贫指标“八有”中缺房等，而不是很缺钱。这部分贫困户受购（建）房面积限制，既不利于今后的生活发展，也影响搬迁安置的积极性。
（三）从“搬得出、稳得住、有事做、能致富”理念的层面看：
1.“难搬出”的问题。一是贫困群众观念跟不上，“故土难离”思想根深蒂固，许多贫困户不愿搬迁，增加了搬迁工作的难度。或一家人不全搬，年青人搬，老人留下，难达到易地搬迁脱贫目标；二是贫困群众经济基础差，无法购（建）搬迁安置房。购（建）指标内安置房，只得毛坯房，补助金额最高不超过14万元／户，房屋装修和购置生活必需品，平均至少还要近10万元／户，真正的建档立卡贫困户，是无法承受的。三是己享受过危房改造资金补助的建档立卡贫困户，想搬迁也是无法搬出来的。四是易地搬迁任务重，年度建房进度跟不上，造成贫困户未能如期搬迁、安置、生产、脱贫。
2.“稳不住”的问题。目前，我县的易地扶贫搬迁工作尚处在基础设施建设高潮期和部分建档立卡贫困户搬迁初期。县城区2个安置点和乡镇22个安置点，搬迁入住率还不高，只有（巴歪）生态民族新城的第一期1128户（5618人）搬迁户入住，其余的上万个搬迁户（包括2016年搬迁3617户15381人），安置尚未有着落。搬迁入住户还很少，“稳得住、有事做、能致富”的状况尚无法分析。按照相关要求，“稳得住”就是要把改善安置区水、电、路等配套设施与安置区住房建设统一规划，一步到位，从根本上改善搬迁群众生活条件，后期发展扶持要到位，解除他们的后顾之忧。这工作任重而道远。
三、我县易地扶贫搬迁工作对策与建议
2015年末，国家发展改革委、扶贫办、财政部、国土资源部、人民银行等5部门联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确“十三五”时期将坚持群众自愿、积极稳妥方针，坚持与新型城镇化相结合，用5年时间，对居住在“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，加大政府投入力度，创新投融资模式和组织方式，完善相关后续扶持政策，强化搬迁成效监督考核，努力做到“搬得出、稳得住、有事做、能致富”，确保搬迁对象尽快脱贫，从根本上解决生计问题，帮助他们与全国人民同步进入全面小康社会。
根据我县实际，按照“搬得出、稳得住、有事做、能致富”的要求，针对易地扶贫搬迁工作遇到的上述困难和问题，我们提出如下对策和建议：
（一）走出森严的政策壁垒，争取上级更加优惠政策和资金支持
1. 争取上级更加优惠的易地扶贫搬迁政策扶持。2014年，我区出台了《关于整合资源支持和推进扶贫生态移民工作的实施意见》（桂政发〔2014〕31号），但各部门在制定具体的实施办法时，仍过多的考虑部门利益，没有真正从扶贫移民搬迁工作的特殊性考虑，没有真正做到让利于民，掣肘了开发商的投资积极性，影响到群众的搬迁积极性。建议县人民政府向自治区请求，本着“能减则减、能免则免”的原则，在涉及扶贫移民搬迁建设项目税费等方面，原来优惠的基础上，给予更加优惠的政策。
2.争取上级在产业发展上给予更大的资金扶持。我县由于自然条件、资源以及历史等方面的原因，县域竞争力相对较差，产业培育落后，难以提供大量的就业岗位，搬迁后农户就业仍以外出务工为主。目前我县正努力推进民族新城农民工创业园建设，大力度、高起点发展长寿养生电子商务物流中心，抢先打造河池、广西乃至中国西南电子商务新一极。请求上级给予我县民族新城农民工创业园政策优惠，并政策、资金上给予支持。
3.尝试出台我县自治条例，解决政策层面上需要解决的几个问题
（1）着力解决确定移民搬迁对象方面存在的问题。主要是解决2016年认定的农村建档立卡贫困人口（含2013－2015年建档立卡的对象）中己享受过危房改造资金补助而未能列入移民搬迁之列的，允许报名搬迁集中安置，减轻各乡镇落实易地扶贫搬迁对象的压力。
（2）着力解决分散搬迁安置补助标准问题。主要是争取“山上搬山下或公路边”和“其他分散搬迁安置”的移民搬迁安置户，享受到同等的移民购（建）房补助（不低于2.4万元／人），使分散搬迁安置的贫困户完成搬迁任务。
（3）着力解决移民搬迁住房建设和购（建）房标准问题。主要是不限制贫困户购（公寓楼模式）房面积，允许有能力购买更大的户型房的各类贫困户购买更大的户型房，【如：3人／户以下的贫困户，有能力的，允许购置更高一级档次（80－90平方米）住房】，补助标准按60平方米标准不变，超出部分自筹资金解决。以利于他们今后的生活，调动他们搬迁安置的积极性。
（二）着眼当下，采取措施，确保贫困户能“搬得出”
“搬得出”就是要在充分尊重群众意愿基础上，加强规划引导，做细前期工作，创造建设条件，有序推进实施，建档立卡贫困人口符合条件和有搬迁意愿的群众实现应搬尽搬，确保年度扶贫搬迁任务的完成。我县仅2016年搬迁任务就有3617户15381人，时间紧，任务重。“搬得出”是前提。当务之急，就是要采取措施，确保“搬得出”。
1.进一步加大宣传动员力度。继续做好群众工作，转变观念，消除“留恋故土”情结，动员贫困户应搬尽搬，并争取一家人全搬，不留“后遗症”，真正实现易地搬迁脱贫目标。
2.切实解决贫困户无钱购（建）搬迁安置房问题。贫困户经济基础差，无法购（建）指标内安置房，补助金额最高不超过14万元／户，只得毛坯房，房屋装修和购置生活必需品，平均一户至少还要近10万元。政府要采取措施，一要给建档立卡贫困户优惠、便捷的贷款政策；二要宣传发动社会救助，特别是企业资助。
3.着力解决己享受过危房改造资金补助的建档立卡贫困户易地搬迁安置问题。在这部分对象中，有许多贫困户只享受到危房改造资金补助，但还未脱贫，需要搬迁。对这部分对象中要求搬迁的户，可允许报名。如有必要，可考虑将该户享受到的危房改造补助资金转为搬迁安置补助。
4.加大力度，按期按时推进易地扶贫搬迁安置点建设。按照桂移民组发[2016]17号精神，进一步加强宣传引导，全面推行工作纪实制和每日报告制，强化领导责任，采取有力措施，切实加快推进“十三五”各个安置点建设进度，确保按期全面完成移民搬迁任务。让年度建房进度跟上搬迁任务完成的时间段，让贫困户如期搬迁、安置、生产、脱贫。
（三）统筹兼顾，着力解决“稳得住、有事做、能致富”问题
建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，“稳得住”是要求，“有事做”是手段，“能致富”是目标，三者之间关系密切，相互联系。就是要目光长远，通盘考虑，统筹规划，安置区水、电、路等配套设施建设和完善与安置区住房建设统一规划，一步到位，从根本上改善搬迁群众生活条件，解除他们的后顾之忧。这也是当务之急。
1.出台和完善我县相关政策，给易地扶贫搬迁群众定心丸，让其稳得住。县委、县人民政府要出台和完善住房、土地、就业、产业和社会保障等相关政策，具体确定相关政策、规定和措施。
住房政策。进入安置点安置的易地扶贫搬迁农户，配套建设底层商业门面、地下停车场、市场摊位，移民农户可优先购买。安置住房10年内不得转让，但可以抵押，10年后产权归移民农户所有。同时，对易地扶贫搬迁户给予住房补助、和旧房拆除奖励，整体搬迁的村组（自然寨）、迁出的建档立卡贫困人口予以一定的补助。
土地政策。建立健全易地扶贫搬迁土地承包经营权流转制度，将原有土地承包经营权可交由集体经济组织统一转包、出租，转让。易地扶贫搬迁农户原有的村集体土地、山林、耕地所有权不变。可进行耕地、林地流转、入股，增加移民租金和股金收益。
就业政策。以“易地扶贫搬迁生态民族新城创业园”为依托，积极引导搬迁群众尽快实现就业。一是移民农户可参加由县人力资源和社会保障局免费开展的就业专业技能培训，必须确保搬迁户均1人以上稳定就业。二是大力推动创业带动就业，对于自主创业的，享受创业的优惠政策，申请就业小额担保贷款由县财政全额贴息。三是公益性岗位重点向搬迁群众倾斜，优先安排“4050”人员和就业困难的家庭成员。四是实行易地扶贫搬迁就业信息专项统计制度，把易地扶贫搬迁就业纳入公共就业管理和服务的范围。
产业政策。制定和完善具有可操作性的支持政策，在项目、资金上给予倾斜支持，引导和扶持搬迁群众从事种养业、加工业、劳务输出、乡村旅游和商贸运输等。对新增就业岗位优先安排搬迁群众的产业化项目，在专项资金上予以重点扶持。
社会保障政策。搬迁群众与当地居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、社会救助、社会福利和慈善等社会保障政策。搬迁群众原享有的各项惠农政策不变。按照“应保尽保、按标施保”的原则，将符合条件的搬迁群众（安置房不作为衡量条件）纳入最低生活保障范围。
同时，要建立易地扶贫搬迁用地手续办理审批绿色通道；解决部分搬迁资金等配套政策措施，用足、用活、用好各项支持政策。
2. 加大后期发展扶持力度，着力解决易地扶贫搬迁户“有事做”问题。
“有事做”是“能致富”的前提，也是“能致富”的手段，更是“稳得住”的条件。农家人最怕的就是“没事做”。故在“有事做”这个问题上，要下苦功夫。
一是加快推进农民工创业园建设和电子商务基地建设。县委、县人民政府要进一步加大安置点后期扶持力度，整合各部门资金，集中向后续产业开发项目倾斜，加快推进农民工创业园建设和电子商务基地建设，加强技能培训和引导就业，一次规划，综合开发，整体推进，确保搬得出、稳得住、有事做、能致富。
二是着力解决易地扶贫搬迁户生产问题。一是政府可在搬迁安置点周边，盘活农户丢荒、闲置或要转让使用权的土地，让易地扶贫搬迁户生产。二要在搬迁安置点周边，大力发展特色种养业，发展特色美食业，让易地扶贫搬迁户劳力“有事做”。
3. 着力解决易地扶贫搬迁户“能致富”问题。“能致富”就是要通过对搬迁群众的技能培训，发展特色产业，拓宽就业渠道，提高他们的自我发展能力。在项目、资金上给予倾斜支持，引导和扶持搬迁群众从事种养业、加工业、劳务输出、乡村旅游、大化特色食材加工和商贸运输等。对新增就业岗位优先安排搬迁群众的产业化项目，在专项资金上予以重点扶持。实现稳定增收，脱贫致富。
（四）完善机构，为贫困户“搬得出、稳得住、有事做、能致富”提供组织保障
移民搬迁是一个系统工程。全县移民搬迁项目多，类型庞杂，搬迁任务和督查推进任务繁重，搬迁户报名、抽签选房、展订合同等后续工作繁杂。县移民搬迁专责小组既是参谋部、执行者，又是全县移民搬迁规划、组织、实施、监督和项目建设的推进者，任务重，办文、办会、办事琐碎繁杂，各类突发事件较多，应接不暇。然而，目前，县移民搬迁专责小组办公室人员偏少，常驻的仅10人，每人兼顾多项工作，人手不足，影响事务及时、高效处理。
县委、县人民政府要进一步完善领导机构和调整充实县移民搬迁专责小组的人员，为贫困户“搬得出、稳得住、有事做、能致富”提供组织保障，更快、更好地推进全县移民搬迁工作。
